中山德国阳光蓄电池
2013年**季度，中国地震局结合新修订的《国家地震应急预案》的实施情况，对全国地震应急预案体系建设情况进行了专题调研，在部分地区进行实地考察，对地震应急预案体系建设现状及问题有了更为全面的了解掌握，并在此基础上进行了认真总结和分析，研究提出了改进下一步工作的建议。
一、我国地震应急预案体系建设进展情况
我国地震应急预案编制工作始于20世纪80年代。2003年后，伴随着国家应急管理体系的建立和应急管理工作的**发展，地震应急预案体系建设步伐加快。特别是经历“5·12”汶川特大地震抗震救灾行动的检验，地震应急预案体系建设进入了**发展阶段，取得了显著进展，主要体现在以下3个方面。
（一）国家地震应急预案日臻完善。我国是**上地震灾害**为严重的国家之一，由于地震灾害具有突发性强、破坏性大的特点，政府和社会对地震应急的需求极为强烈，地震部门也较早认识到建立和完善破坏性地震预案的重要性。1988年澜沧—耿马7.6级地震后，我国地震活动进入相对活跃时期，地震部门率先在地震重点危险区组织开展了地震应急预案编制工作。1991年，《国内破坏性地震应急反应预案》由**办公厅印发。之后，由于《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《破坏性地震应急条例》等法律法规的颁布实施，以及“5·12”汶川特大地震的发生，我国先后对国家层面的地震应急预案进行了5次重大修改完善，每次修改都是地震应急预案乃至地震应急工作的一次很大进步。特别是2012年版的《国家地震应急预案》修订，是在充分吸取汶川、玉树抗震救灾经验基础上修订完成的，与原预案相比，定位更加准确、内容更加全面、职责更加清晰、措施更加具体。
（二）全国地震应急预案体系基本形成。近年来，特别是汶川特大地震后，各地区、各有关部门对地震应急预案工作高度重视，把地震应急预案作为应急救援能力建设的重要顶层设计和行为规范，采取有力措施开展预案的编制、修订工作，推进地震应急预案编制工作进**、进企业、进学校、进街道、进社区、进农村，取得了重要进展。截至2012年底，在《国家地震应急预案》的示范引领下，全国各级各类地震应急预案已达45万余件，预案总数是2007年底的26倍多。其中，所有的省、市、县三级政府都编制了预案，75%的乡级政府编制了预案；省、市、县级部门预案分别为819件、l1506件和38382件；社区（村）预案13.6万件，企业预案4.7万件，学校预案14.7万件，医院预案1.8万件。可以说，以《国家地震应急预案》为核心，横向到边、纵向到底、条块结合、结构完整的全国地震应急预案体系已基本形成。
（三）地震应急预案管理更加规范。自1995年以来，《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》以及地方性法规相继将地震应急预案工作作为法律制度确立下来，保障了地震应急预案建设有法可依。为促进全国地震应急预案体系的建设，地震部门依法履行管理职责，不断加强规范管理、动态管理和分类指导。中国地震局在2005年、2007年、2009年相继印发《省级地震应急专项预案修订指南》、《地震应急预案管理暂行办法》和《关于加强地震应急预案管理工作的意见》，并组织开发了地震应急预案管理信息系统，有力地指导和规范了全国地震应急预案体系建设。各省（区、市）地震局也紧密结合实际，强化地震应急预案管理，北京、山西、山东等地出台了地震应急预案管理办法，吉林、江苏、广西等地将地震应急预案的编制工作纳入政府年度绩效考核和防震减灾目标考核，河北、北京、山东印发了预案编制指南，甘肃省将地震应急预案备案管理纳入了省级行政审批项目，山东省开展了地震应急预案管理示范县（市、区）创建活动。经过各级地震部门的持续努力，地震应急预案管理水平不断提高，已经成为各级党委、政府加强地震应急救援能力建设的有力抓手。
二、 中山德国阳光蓄电池地震应急预案体系发挥的重要作用

通过调查和研究分析，从起步至今的20多年来，地震应急预案体系发挥了重要作用，概括起来主要体现在以下4个方面。
（一）为地震应急救援体系的发展奠定了坚实基础。当前，以“一案三制”为重点的地震应急救援体系已基本建立。在应急救援体系建立之初，地震应急预案实际承载了地震应急“一案三制”的功能，将地震应急救援中涉及到的体制设置、机制运行和法制保障等内容融入其中，弥补了“一案三制”未建立健全的缺陷。之后，随着应急救援体系的**发展，预案涉及的许多内容逐步上升到体制、机制、法制的层面，比如1995年颁布《破坏性地震应急条例》，2000年以后**和县级以上地方各级人民政府相继成立抗震救灾指挥机构等。可以说，地震应急预案为地震应急管理机构建设和管理机制的完善奠定了重要基础。
（二）在多次抗震救灾中发挥了重要指导作用。据初步统计，2008年以来，国家和地方启动地震应急响应百余次。每次地震灾害发生后，有关政府及部门根据地震应急预案，迅速启动应急响应，有效应对和处置地震灾害。特别是汶川、玉树地震发生后，**和灾区各级人民政府**时间**反应，立即启动应急响应，迅速由常态转入应急状态，成立各级抗震救灾指挥部，统一部署和指挥抢险救援、受灾群众转移安置、救灾物资调运、应急恢复等各项应急任务。地震应急预案为科学、依法、统一、有力、有序、有效组织抗震救灾提供了重要依据。
（三）对其他突发事件应急预案发挥了先导和示范作用。一是地震应急预案相比其他突发事件应急预案起步早，1991年颁布的《国内破坏性地震应急反应预案》是我国**国家层面的应急预案，到2003年突发事件应急预案进入全面建设时期，该预案已经修订了3次，积累了较成熟的经验。二是地震灾害相比其他灾害复杂得多，在预案编制和修订的过程中，需要充分考虑各种因素，评估各种风险和应对资源，使地震应急预案的编制与实施更贴近实际需求、更符合实战要求。三是国内外重大地震发生后，中国地震局及时深入地总结地震灾害应对规律和抗震救灾经验教训，不断丰富、充实和更新预案，提高预案的实用性，为其他应急预案的编制提供了有益的借鉴和示范。
（四）增强了政府和社会应对地震灾害的防范应对意识和能力。多年来特别是汶川特大地震后，各地各有关部门依据预案开展了形式多样的地震应急预案演练，检验预案、锻炼队伍、磨合机制，明确各方任务与职责，对提升政府科学指挥和协调处置能力，以及部门间、地区间的协同联动能力起到了促进作用。除政府部门外，社区、企业、学校、医院等基层企事业单位和人员密集场所也结合自身预案开展了应急演练，提高了公众的防震避险意识和自救互救技能。据不完全统计，2008年—2012年的5年时间里，全国开展各级各类地震应急演练43.8万次，有效提高各级政府和社会应急能力。
三、目前存在的不足及原因
分析在肯定成绩的同时，调研中我们也发现，目前地震应急预案建设还存在重数量轻质量、重编制轻落实等问题，特别是预案的实用性、针对性和可操作性还有待进一步提高。与抗震救灾工作的需求相比，与地震灾害应对的复杂性、艰巨性相比，地震应急预案还有不少不相适应的地方，主要有以下5个方面。
（一）基层地震应急预案编制工作相对滞后。地震应急预案是地震应急工作的重要基础，但由于一些地方和单位特别是一些基层单位对地震应急预案的重要性认识不足、重视不够，甚至认为地震应急预案可有可无，造成基层地震应急预案编制工作相对滞后。从调研情况看，省、市、县三级政府地震应急预案编制率达100%，乡镇（街道）制定率为75%，省、市、县三级政府所属部门制定率为71%，医院制定率为80%，而学校制定率仅为26.5%，企业制定率还不到20%，社区（村）制定率甚至不到10%。总的来说，社区、农村、企业、学校等基层单位编制比例还不高。
（二）对预案的功能定位认识有待进一步统一。一是随着地震应急体系的**发展，预案中许多重要内容上升为体制、机制、法制后，有观点认为应该从法律法规层面对预案内涵进行规范表述，让预案回归到自身应该体现的内容上来。二是对预案应规定的环节认识不一致，有的认为应急预案要对预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各个阶段的工作都做出明确的规定，有的则认为应急预案只应规定地震灾害发生后的应急响应和应急处置工作。三是在新一轮的政府预案修订中，很重要的变化就是各级抗震救灾指挥部都下设工作组，工作组一般由多个部门组成，各工作组对要不要制定各组自己的预案或者保障计划认识不一致。
（三）预案的质量有待进一步提高。调查中发现，尽管地震预案数量近年来迅速增长，但编制质量总体不高。一是针对性不强。我国各地地震强度、频度和地震灾害损失程度不一，大多数地方和部门在编制预案时，没有对当地地震灾害风险进行评估，同时对应急资源现状掌握不够，无法提出科学的、切合当地实际的应对方案，而是相互之间简单照抄照搬，上下一般粗。二是可操作性不强。一些地方在编制预案时缺乏情景分析，没有对地震突发事件及其引发的次生灾害进行系统分析，以致预案中对应急处置措施考虑不周全，导致预案实施起来难以执行；有的预案对应急措施的要求过于原则，具体操作措施不够，影响预案的可操作性。三是衔接性较差。有的专项预案与部门预案、地方预案、基层预案之间缺乏有机衔接，部门之间应急联动响应不到位。
（四）预案的贯彻实施工作力度有待进一步加大。一是重编制轻落实。很多单位把编制预案作为一种任务，有应付的思想，编完之后就束之高阁，对如何落实预案中明确的应急建设任务、应急准备措施重视不够。二是预案宣传培训和演练不到位。大多数预案很少宣传、缺乏培训，特别是缺乏综合演练，导致应急管理人员对预案不熟悉、不掌握；大部分演练重“演”轻“练”，追求场面，达不到检验预案、锻炼队伍、磨台机制的目的。三是预案修订不及时。一些地方、部门和单位在人员、机构、应急资源等情况发生重大变动后，没有及时对预案进行修订，使预案的时效性大打折扣。四是预案执行不到位。不少地方和单位在应急处置中没有按照预案规定进行处置，仍然按经验办事，导致预案作用没有充分发挥。
（五）预案管理有待进一步加强。防震减灾法确立了地震部门管理地震应急预案的职责，但尚缺乏与应急预案管理配套的法规规章，地震应急预案管理还很不规范。现有的《地震应急预案管理暂行办法》只是地震部门的规范性文件，效力有限。一是缺乏严格的预案制定、修订程序。不少部门和地方对预案编制程序不清楚，程序过于简单，尤其是缺乏征求有关单位意见和**论证的步骤。二是缺乏预案分类编写标准。地震应急预案实行分级分类管理，但对于不同层级、不同类别的预案应该包括哪些内容设有区别规定，每类预案的侧重点在哪里也不清晰。三是预案备案还没有真正落实。法律明确地震应急预案实行分级分类备案制度，但一方面由于预案制定**备案意识淡薄，大多数预案都没有备案；另一方面，宣传力度不够，很多单位不知如何备案。四是基层地震应急预案管理水平较低。各地普遍反映，当前基层地震部门人员少、任务重、经费缺，队伍素质有待提高，导致基层地震预案管理水平低。
 四、下一步工作设想和建议
（一）加强地震应急预案管理。尽快制定《地震应急预案管理办法》部门规章，对各级各类地震应急预案的编制、修订、评估、备案、实施、演练等工作进行规范管理。界定政府预案、部门预案、单位预案在定位上的区别和侧重，明确不同类别、不同层级预案的编制内容，切实解决“上下一般粗”的问题。规范预案编制程序，将风险评估和应急资源调查作为预案编制的基本前提，强调预案编制的**论证和多方参与。完善预案的审核和备案制度，对预案的备案登记、审查等提出明确要求。明确预案修订条件，健全预案演练制度，建立预案评估制度，实现预案的动态管理。
（二）完善地震应急预案体系。以新的《国家地震应急预案》颁布为契机，加强指导和培训力度，促进各级各类预案的编制与修订。通过多种方式加强对《国家地震应急预案》的宣传，使地方各级政府及其部门、企事业单位和基层组织以及社会公众理解预案的重要意义和作用，形成全社会支持、参与预案制定的良好氛围。推进制定《地震应急预案编写指南》国家标准，规范预案编写工作，为各级各类预案编制工作提供参考。各级地震部门应举办预案编制培训班，选取有代表性的部门、企业、学校、医院、乡镇、社区（村）等基层组织应急人员参加培训，先行先试，新修订一批预案范本，并发挥以点带面、典型示范作用，加以总结推广。相邻的地方各级政府可以根据实际需要，联合制定跨省、跨市、跨县的区域地震应急预案。
（三）加大预案的宣传、培训、演练和实施力度。增强预案生命力的关键在于培训和演练，建议地震应急预案制定**和单位把预案宣传、培训、演练和实施工作规范化、制度化、常态化。经常性开展预案培训，加强对应急管理人员特别是领导干部的培训，确保相关人员掌握预案、熟悉程序；积极对外宣传，深入基层广泛宣传预案，普及应急知识；定期开展预案演练，特别是地方各级政府应开展跨区域、跨部门以及军地联合的演练，演练需防止脱离预案、走过场，演练结束后应进行总结评估，及时发现问题并加以改进；平时应认真落实预案明确的建设任务，特别是建立区域间、部门间、军地间地震应急协同联动机制，充分做好地震应急准备工作。
（四）建议有关部门加大指导力度。建议在国家地震应急预案的框架下，组织**抗震救灾指挥部各工作组牵头单位分别制定本工作组的应急工作方案或保障计划，明确组内各成员举位之间的责权划分和应急处置程序，建立运转顺畅的协作联动机制，为高效有序应对地震灾害提供有力保障。